Le processus de participation à la prise de décision communautaire dans quelques uns des Etats membres de l’Union européenne élargie

1. Le processus de participation à la prise de décision communautaire en France

Le SGCI

Le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) est, pour la France, le destinataire prioritaire et obligé de toutes les propositions de textes normatifs, juridiques, rapports, documents qui émanent des Institutions communautaires. Placé sous la tutelle directe du Premier ministre, il est l’outil central d’élaboration de la position française dans les négociations communautaires. Cette institution aussi est le lieu charnière du dialogue interinstitutionnel français, entre les ministères à Paris, et entre Paris et la Représentation permanente à Bruxelles.

Composition du SGCI :

- un Secrétaire général cumulant fréquemment sa fonction avec celle de Conseiller auprès du Premier ministre ou du Président de la République 

- trois secrétaires généraux adjoints 

- un conseiller juridique 

- 22 conseillers (chefs de secteurs) issus de divers ministères 

- un personnel administratif et technique

Rôle du SGCI :

Le SGCI assure essentiellement une mission de coordination interministérielle dans la préparation et la mise en œuvre des politiques communautaires ou de l’Union, ainsi que le traitement du contentieux devant la juridiction communautaire :

- il est chargé d’élaborer les instructions et les orientations fixant les positions de la délégation française au Conseil des ministres de l’UE et dans les organes communs prévus par les traités 

- il prépare les délibérations et les décisions du Comité interministériel et veille à leur exécution 

- il assure la coordination systématique et régulière de l’ensemble des administrations françaises appelées à participer directement ou indirectement aux réunions et aux activités de l’UE 

- il est chargé d’envoyer les instructions correspondantes à la Représentation permanente de la France auprès de l’UE 

- il est chargé des relations avec l’OCDE.

Qu’il s’agisse de documents préparatoires ou de décision finales, dans l’ensemble des domaines de l’action communautaire, ils transitent tous par le SGCI, à l’exception des textes relatifs à la coopération politique, qui sont adressés au ministère des Affaires étrangères, et des textes concernant les Conseil européens, qui sont destinés à la Présidence de la République et au ministère des Affaires étrangères.

La Représentation permanente de la France à Bruxelles

La Représentation permanente de la France auprès de l’UE a pour mission de défendre les intérêts de la France dans les différentes institutions et organes de l’UE.

Composition :

- un représentant permanant qui a rang d’ambassadeur 

- un représentant permanant adjoint 

- environ 60 conseillers issus de divers ministères 

- une cellule « entreprises et coopération », placée sous la responsabilité du conseiller commercial 

- un personnel administratif et technique

Rôle :

Il s’exerce essentiellement au niveau :

- du Conseil des ministres (dans les groupes de travail, les COREPER I et II et au Conseil) 

- de la Commission parfois (dans les réunions des comités de gestion ou de réglementation) 

- du traitement de l’information : la RP recueille toutes les informations en provenance des Institutions européennes, les traite et les diffuse auprès des administrations nationales concernées.

Fonctionnement :

Lorsqu’elle négocie au sein du Conseil ou avec la Commission, la Représentation permanente agit en nom et place des instances gouvernementales françaises dont elle reçoit les instructions par le canal du SGCI.

Les administrations centrales

Au niveau des administrations centrales, l’organisation varie fortement en fonction de l’importance et de la nature de l’interférence entre l’activité du ministère et la norme européenne, des traditions du ministère et des choix politiques d’organisation des ministres successifs.

Certains ministères ont mis en place des cellules spécifiquement européennes et/ou internationales (ministères de l’Emploi et de la Solidarité, de l’Intérieur, de la Justice…) ; d’autres ont préféré que chaque Direction s’organise pour intégrer la négociation européenne à son activité (ministère de l’Economie et des Finances).

L’Assemblée nationale et le Sénat

Les débats autour du Traité de Maastricht ont été l'occasion pour le Parlement de renforcer sensiblement ce contrôle et de lui conférer un caractère constitutionnel. Les Assemblées subordonnèrent l'adoption de la réforme de la constitution que la ratification du traité impliquait à l'instauration d'un droit d'être informées, avant leur transmission au Conseil, des propositions d'actes communautaires comportant des dispositions législatives, et de voter des résolutions à leur sujet, même hors session. C'est l'article 88-4 de la constitution inclus dans le titre XV intitulé "Des communautés européennes et de l'Union européenne", modifié par la révision constitutionnelle du 18 janvier 1999 permettant la ratification du traité d'Amsterdam.

L’article 88-4 dispose que « Le Gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'UE, les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'UE comportant des dispositions de nature législative. Il peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'UE. Selon les modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des résolutions peuvent être votées, le cas échéant en dehors des cessions, sur les projets, propositions ou documents mentionnés à l'alinéa précédent. » Mais ces résolutions, votées séparément par chacune des assemblées, ne lient pas juridiquement les ministres. Pour être efficace, cette mesure, destinée à renforcer le contrôle du parlement sur le Gouvernement dans son action communautaire, nécessite une coopération entre d'abord les deux assemblées et ensuite entre le Parlement et le Gouvernement. C'est donc seulement si le Gouvernement partage l'opinion du Parlement que les résolutions influenceront l'attitude des ministres devant les instances communautaires.

Structure de la commission des Affaires européennes dans les deux assemblées :

- Sénat: la « délégation pour l'Union européenne » est dotée d'une structure transversale et composée de 36 membres. Les députés français du Parlement européen peuvent participer à ses travaux à titre consultatif.

- Assemblée nationale: composée de 36 membres, la « délégation pour l'Union européenne » repose sur une structure transversale. Les eurodéputés français sont invités à venir exprimer leurs points de vue. Les commissions permanentes sont, chacune dans leurs domaines de compétences, habilitées à se saisir du suivi des affaires européennes et peuvent être appelées à donner leur vue sur les projets d'actes européens.

Transposition des textes communautaires par le Parlement français : 

- Assemblée nationale: la transposition est du ressort des commissions permanentes. La « délégation pour l'UE » se réunit une fois par semaine pendant chaque session du Parlement. Elle étudie les projets de lois et les informations écrites du gouvernement, organise des auditions du ministre et des experts. Toute déclaration d'exclusivité nationale oblige le gouvernement à ne pas voter le projet examiné au Conseil de l'Union européenne tant que la réévaluation n'est pas terminée. La délégation est saisie de 2000 à 2 500 documents, transmis par le gouvernement et sélectionnés par le président de la délégation avec le soutien du secrétariat. Environ 1200 d'entre eux font l'objet d'un examen particulièrement détaillé.

- Sénat: la transposition revient aux commissions permanentes, la « délégation pour l’Union européenne » examine les projets des institutions européennes et les directives, tout en suivant les activités de l'UE. La délégation se réunit une fois par semaine pendant la session du Parlement. C'est elle qui prend une décision et qui la réalise, éventuellement initie la décision d'une commission permanente ou du Sénat.

2. Le traitement des questions européennes en Suède

Une grande part du travail quotidien du gouvernement suédois est consacrée aux questions européennes, tous les départements étant impliqués, de différentes manières, dans le traitement des affaires européennes.

Le gouvernement et les questions européennes

Le Premier ministre a la responsabilité générale de la politique européenne de la Suède. Les autres ministres du gouvernement sont responsables de leurs questions respectives dans les tâches européennes. Comme dans toutes les autres questions, c'est cependant le gouvernement qui a la responsabilité collective des questions européennes.

Le secrétaire d'Etat du Premier ministre est président de la « commission de préparation européenne » qui se compose de tous les secrétaires d'Etat. Le secrétaire d'Etat aux questions européennes du cabinet du Premier ministre dirige la coordination courante des tâches européennes, il coordonne les préparations de la présidence et il est chargé de préparer les actions du Premier ministre et du Premier ministre adjoint dans les questions européennes et les préparations aux sommets. 

Chaque vendredi, une réunion informelle de concertation a lieu sous la direction du secrétaire d'Etat aux questions européennes. Des fonctionnaires supérieurs du gouvernement et la direction de la représentation de la Suède à Bruxelles participent à cette réunion. Le cabinet du Premier ministre est également responsable de la préparation des affaires pour les réunions du Conseil européen.

Chaque chef de ministère répond de la préparation des questions européennes de son ministère. Les questions touchant plusieurs ministères doivent être préparées en commun. Le cabinet du Premier ministre, l'unité européenne du ministère des Affaires étrangères et le service du budget du ministère des finances doivent toujours être consultés.

L'unité européenne du ministère des Affaires étrangères assiste le cabinet du Premier ministre en servant de personne de contact du gouvernement pour les questions européennes. Cela consiste notamment à faire en sorte que la Suède ait une action coordonnée dans les processus décisionnels de l'UE. C'est dans cette optique que l'unité a préparé des circulaires qui indiquent les orientations des tâches européennes dans le gouvernement.

Chaque ministère possède une fonction de coordination européenne responsable de la coordination des questions européennes dans son propre département et vis-à-vis des autres départements. L'unité européenne du ministère des affaires étrangères coopère étroitement avec les fonctions de coordination des ministères et obtient, de cette manière, une bonne vue d'ensemble des tâches européennes au sein du gouvernement.

 De nouvelles propositions de la Commission et d'autres questions importantes donnent généralement lieu à une note de position. Cette note est produite par le ministère responsable, après avoir entendu les autorités concernées et d'autres groupes d'intérêt. Elle est préparée conjointement au sein du gouvernement. L'unité européenne du ministère des affaires étrangères doit toujours participer à la préparation conjointe.

Chaque ministère respectif est responsable des instructions destinées aux réunions avec les groupes de travail. En vue des réunions du comité des représentants permanents COREPER, le ministère responsable produit un projet d'instruction qui est préparé avec les ministères concernés. Une vérification définitive des instructions est effectuée lors d'une réunion au ministère des affaires étrangères tous les mardi après-midi, à laquelle se joint la représentation de Bruxelles par liaison vidéo. L'unité européenne du ministère des affaires étrangères se charge aussi d'envoyer à la représentation une instruction préparée en commun.

En prévision des réunions du Conseil, le ministère responsable prépare les instructions et les points de discours. Ces discours sont préparés en commun par le gouvernement avant d'être prononcés à Bruxelles.

La Représentation permanente de la Suède à Bruxelles

La représentation est le prolongement du gouvernement à Bruxelles. Son rôle est de faire en sorte que les intérêts suédois aient une force d'impact aussi grande que possible dans l'UE. La représentation comporte environ 120 employés et fonctionne comme un gouvernement en miniature où tous les ministères sont représentés. 

Une tâche importante de la Représentation est de fournir au gouvernement de Stockholm, responsable de l'élaboration de la politique européenne suédoise, des analyses et des estimations. Elle représente aussi le gouvernement notamment dans les groupes de travail du Conseil et au COREPER. Les négociations de la Représentation sont dirigées par des instructions comportant les positions de la Suède dans les questions concernées.

Information et concertation entre le gouvernement et le Parlement

La « Commission consultative pour l'Union européenne », qui compte dix-sept membres et vingt-cinq suppléants élus par le Riksdag - parlement monocaméral - à la représentation proportionnelle des groupes politiques, se réunit tous les vendredis, sauf pendant le mois d'août. Le Gouvernement lui transmet tous les projets d'actes proposés par la Commission européenne, ainsi que des notes explicatives, évaluant les incidences juridiques et économiques des projets, une documentation de base et la position préliminaire du Gouvernement. Celui-ci a l'obligation de prendre l'avis de la Commission consultative pour l'Union européenne avant toute négociation au sein du Conseil sur des questions jugées importantes par le Gouvernement ou par la Commission elle-même.

Ces avis ne constituent pas, théoriquement, des mandats impératifs, mais le gouvernement doit s'efforcer de s'y conformer. Il doit ainsi rendre compte à la Commission de tous les développements importants des questions suivies par les parlementaires et les informer de la position défendue par la Suède.

Parallèlement, ont lieu des échanges d'informations et des consultations réciproques entre la Commission consultative pour l'Union européenne et les autres commissions permanentes, auxquelles sont transmis les documents relevant de leur compétence.

Si la procédure est essentiellement orale, il convient de noter que la Commission consultative du Riksdag pour l'Union européenne publie, dans un délai de deux semaines, les procès-verbaux de ses réunions, à l'exception des éléments jugés confidentiels.

Concertation entre le gouvernement et les administrations

Les administrations sont tenues de mettre à sa disposition les personnels demandés par le gouvernement pour la participation de la Suède à l'UE. Lorsque des employés des administrations représentent la Suède dans des groupes de travail du Conseil, des comités de réalisation ou d'autres organes de l'UE, ils représentent le gouvernement. Quelle que soit la personne qui représente le gouvernement, une instruction et un rapport doivent être fournis.

Lorsqu'une personne participe en tant qu'expert à un groupe de travail lié à la Commission, la nécessité d'une instruction est déterminée au cas par cas.

Concertation entre le gouvernement et les organisations

Les ministres ont la responsabilité d'organiser, dans leur domaine, des concertations avec les groupes d'intérêt concernés. Cela peut être effectué par un renvoi pour avis, dans un groupe créé à cet effet ou d'autre manière. Des concertations régulières ont lieu régulièrement avec les partenaires du marché de l'emploi dans les questions qui les concernent. 

3. Le processus de participation à la prise de décision communautaire en Allemagne

Le gouvernement fédéral allemand et les affaires européennes

Le système allemand est fondé sur le fédéralisme et la concertation. Ainsi, le Chancelier fédéral ne possède pas, en matière communautaire, d’un pouvoir d’arbitrage interministériel équivalent à celui du Premier ministre français. Si, d’après la Loi fondamentale, il « détermine les grandes lignes de la politique générale du gouvernement », chaque ministère gère son domaine de compétence de manière autonome. Il n’existe pas de structure de coordination équivalente au SGCI et les différends entre ministres sont tranchés en Conseil des ministres, par le gouvernement, sous l’autorité du Chancelier.

Un ministère « chef de file » est désigné, qui sera chargé d’animer les négociations, d’exercer la coordination interministérielle au stade des groupes de travail du Conseil, de conduire la délégation au sein des groupes de travail du Conseil, rôle souvent confié à la Représentation permanente par la France. Avant la négociation, le ministère « chef de file » doit se concerter sur la position de la délégation allemande avec les autres ministères et avec les représentants des Länder. Cette concertation intense entre les ministères n’est pas institutionnalisée.

A la grande différence de la France, une disposition du règlement intérieur du gouvernement fédéral oblige les ministères techniques à informer et à consulter systématiquement les représentants du secteur privé intéressés par les propositions de la Commission en discussion.

Au stade du COREPER, la coordination interministérielle est assurée par le ministère de l’Economie, qui réunit, chaque semaine, des représentants de la Chancellerie, de l’Economie, des Finances, des Affaires étrangères et des ministères techniques, pour harmoniser les positions et adresser des instructions à la RP. Cette responsabilité du ministère de l’Economie, qui ne lui confère aucun pouvoir d’arbitrage, découle du partage intervenu en 1958 entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l’Economie, le premier recueillant la compétence pour les affaires extérieures de la Communauté, le second pour les affaires économiques. Telle était la conception allemande de l’intégration européenne, considérée dès le début comme un élément de la politique intérieure et dominée par les questions économiques. La PESC a été confiée au ministre des Affaires étrangères et les politiques relatives aux affaires intérieures et à la justice ont été respectivement confiées au ministère de l’Intérieur et au ministère de la Justice.

Si un accord ne parvient pas à se dégager, c’est le Comité des secrétaires d’Etat pour les Affaires européennes, placé sous la présidence du secrétaire d’Etat du ministère des Affaires étrangères, qui a  pour charge de parvenir à un accord selon la règle du consensus. Le Représentant permanent à Bruxelles est régulièrement associé à ces réunions.

Devant la CJCE, c’est un simple bureau spécialisé du ministère de l’Economie qui a la charge de représenter les intérêts allemands, mais il peut s’adjoindre des cabinets d’avocats privés et des professeurs de droit et, contrairement au système français qui réserve le droit de plaider devant la Cour aux agents du ministère des Affaires étrangères, il peut les charger de représenter le gouvernement allemand devant la Cour.

L’association du Bundestag et du Bundesrat aux affaires européennes

L'article 23.2 de la Loi fondamentale allemande dispose : « Le Bundestag et les Länder, par l'intermédiaire du Bundesrat, participent aux affaires de l'Union européenne. Le Gouvernement fédéral doit informer de façon détaillée le Bundestag et le Bundesrat dans les meilleurs délais ».

Deux lois du 13 mars 1993 précisent les modalités d'application de ces dispositions constitutionnelles dans chacune des deux chambres.

Le Bundestag

L'article 23-3 de la loi fondamentale dispose: « Avant de concourir aux actes normatifs de l'Union européenne, le Gouvernement fédéral donne au Bundestag l'occasion de prendre position. Dans les négociations, le Gouvernement fédéral prend en considération les prises de position du Bundestag».

La Commission des affaires de l'Union européenne de la chambre basse allemande, dotée d'un statut constitutionnel, comprend cinquante membres titulaires, parmi lesquels onze membres allemands du Parlement européen, et cinquante suppléants, désignés par les groupes politiques proportionnellement à leur importance.

Se réunissant régulièrement le mercredi au cours des semaines pendant lesquelles le Bundestag siège, la Commission a compétence pour examiner toutes les questions relatives à l'Union européenne, que ce soit pour analyser les propositions d'actes communautaires, que le Gouvernement fédéral a l'obligation de lui transmettre de manière exhaustive, pour « réagir » aux informations, généralement orales, que lui fournit le Gouvernement sur la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ou pour examiner les projets d'actes relevant du troisième pilier. Cette commission a une compétence transversale et délibère en particulier sur des projets importants de la construction européenne, tels que la modification des traités, les questions relatives à l'élargissement de l'Union et les réformes fondamentales de certaines politiques communautaires L'importance du rôle confié à la Commission des affaires de l'Union européenne se manifeste par la faculté qui lui est reconnue d'émettre des avis au nom du Bundestag, si un groupe politique ou 5 % des députés en font la demande.

Les autres commissions, quant à elles, demeurent compétentes pour le traitement des projets d'actes de l'Union européenne, délibérant en dernier ressort - souvent sans l'intervention de la Commission des affaires de l'Union européenne - sur les projets législatifs européens relevant de leur compétence.

Dans le domaine communautaire, la tâche des commissions du Bundestag est désormais facilitée par la transmission, récemment décidée, de notes ou d'analyses, rédigées sous la responsabilité du Gouvernement, sur les projets de législation européenne dont elles sont saisies. Le Gouvernement y indique, notamment, le calendrier d'examen de ces projets, la procédure applicable et analyse le contenu de ces documents. Une procédure de concertation interne est alors engagée entre la Commission de l'Union européenne et les autres commissions pour déterminer lesquelles sont compétentes au fond ou pour avis. Dans le cas spécifique où la Commission de l'Union est autorisée à se prononcer au nom du Bundestag, elle a l'obligation de consulter pour avis les autres commissions concernées.

La commission compétente au fond a la possibilité de présenter un rapport ainsi qu'une recommandation qui sera soumise au Bundestag, en séance publique.

Lorsque le Bundestag ou, en son nom, la Commission de l'Union, s'est prononcé dans ce cadre sur un projet d'acte, le Gouvernement fédéral « tient compte » de cette position lors des négociations au sein du Conseil. Même si ces avis n'ont pas de caractère juridiquement contraignant, ils ont cependant un caractère plus contraignant au niveau politique. Si le Gouvernement fédéral souhaite s'écarter de l'avis du Bundestag, il doit se justifier vis-à-vis de ce dernier. La pratique de mandat tacite donné par le Bundestag au Gouvernement et les usages politiques conduisent fréquemment celui-ci et la chambre à rechercher des positions de consensus.

Par ailleurs, le Bundestag a la possibilité d'invoquer une réserve d'examen parlementaire pour demander le report de l'adoption d'une position commune au sein du Conseil.

Le Bundesrat

Instituée dès 1957, la Commission pour les questions de l'Union européenne de la chambre allemande des Etats (Länder) compte vingt-trois membres, nommés par décision du gouvernement de chaque Land. Chaque Land dispose d'une voix au sein de la Commission.

Se réunissant environ toutes les trois semaines, elle a pour rôle principal d'opérer un tri parmi les propositions d'actes de l'Union - que le Gouvernement fédéral a obligation de transmettre au Bundesrat lorsqu'elles relèvent du premier ou du troisième pilier - et de préparer des avis qui seront soumis à la délibération de la chambre. Chaque Land ou tout autre commission a cependant la possibilité de demander l'examen d'une proposition d'acte qui n'aurait pas été sélectionnée par le Président du Bundesrat, qui a délégué cette tâche au Secrétaire général de cette assemblée.

La portée des avis rendus par le Bundesrat sur les propositions d'actes de l'Union dépend du domaine de compétence dont elles relèvent. Lorsqu'elles portent sur des matières entrant dans les compétences fédérales, mais qu'elles affectent également les intérêts des Länder, le Gouvernement fédéral doit tenir compte, dans les négociations au Conseil de l'Union, de l'avis du Bundesrat, ou lui faire connaître les motifs déterminants qui le conduisent à s'en écarter. En revanche, le Gouvernement est tenu de respecter l'avis du Bundesrat concernant les propositions relevant « au premier chef » des pouvoirs législatifs des Länder ou concernant l'organisation de leurs administrations ou leurs procédures administratives. Pour tous les groupes de travail de la Commission européenne et du Conseil au sein desquels sont délibérés des textes affectant essentiellement les intérêts des Länder, le Bundesrat délègue d'ailleurs des représentants qui participent aux négociations ; s'il s'agit d'une compétence exclusive des Länder, le Bundesrat désigne un ministre des Länder qui représentera l'Allemagne au sein du Conseil. Dans l'hypothèse où une proposition d'acte a pour base juridique l'article 235 du traité instituant la Communauté européenne et concerne un domaine de compétence des Länder, le Gouvernement fédéral doit, avant de se prononcer, disposer de l'avis du Bundesrat.

En 1996, le Bundesrat a examiné quelque 280 projets d'actes communautaires, émettant un avis sur 150 de ces textes.

On observera que la loi qui a autorisé, en décembre 1992, la ratification du traité sur l'Union européenne contraint le Gouvernement fédéral à consulter le Parlement avant toute décision sur le passage à la troisième phase de l'Union économique et monétaire. Dans l'avis qu'elle a rendu sur cette loi, la Cour constitutionnelle fédérale a renforcé cette obligation et l'a constitutionnalisée en l'assimilant à un droit de réserve pouvant avoir pour effet de suspendre la décision du Conseil.

4. Le processus de participation à la prise de décision communautaire au Royaume-Uni

Le rôle du gouvernement britannique dans le traitement des affaires européennes

Le travail gouvernemental pour les affaires européennes est coordonné au Royaume-Uni d’une manière très sensiblement différente de celle adoptée par la France. Etat unitaire marqué par une forte tradition de solidarité gouvernementale, le Royaume-Uni recourt plus volontiers au consensus qu’à l’arbitrage. Si le ministère des Affaires étrangères tient une place centrale dans le traitement des affaires européennes, c’est au sein du Cabinet Office, pourvu d’un Secrétariat européen (dont le responsable est aussi conseiller du Premier ministre pour les questions européennes) qu’ont lieu les ultimes arbitrages.

Structure beaucoup plus légère que celle du SGCI, le Secrétariat européen n’emploie que neuf cadres auxquels il faut ajouter six juristes. Il ne procède pas à un suivi systématique des dossiers et n’intervient que si le ministère « chef de file » fait appel à son expertise, quand un consensus ne peut être atteint à son niveau. Le secrétariat européen convoque alors une réunion interministérielle et propose une solution de compromis. En cas de désaccord persistant, le dossier fait l’objet de consultations interministérielles, éventuellement de réunion du Cabinet Office lui-même. Mais ces arbitrages sont exceptionnels et l’essentiel de l’activité du Secrétariat européen se concentre sur l’examen des questions de fond du débat européen, en cours ou à venir, ce qui n’entre pas dans les missions du SGCI.

Le rôle de la Représentation permanente du Royaume-Uni à Bruxelles

Autre point substantiel de différence entre le Royaume-Uni et la France est que la part importante de l’étude des dossiers communautaires se fait à Bruxelles, où la Représentation britannique (UKREP) est composée de 63 cadres. Très mobiles, ses membres, tout acquis à la mentalité du démacharge commercial, d’enquête et d’information au plus proche de la conception des politiques et des textes, passent un temps non négligeable dans les bureaux de la Commission et effectuent d’incessants déplacements à Londres, évitant toute coupure avec les administrations centrales, et se nourrissant des échanges et informations venant de ces dernières.

L’ambassadeur, représentant permanent du Royaume-Uni à Bruxelles, participe tous les vendredis matins à Londres à une réunion générale sur le programme de la semaine à venir.

Les Britanniques ont également la pratique d’une diffusion de l’information dont est responsable le ministère « chef de file » sur chaque dossier. Une tradition de transparence caractérise le système britannique qui conduit chaque fonctionnaire à communiquer systématiquement et spontanément toute information utile aux départements potentiellement intéressés. Ce sont ces relations de confiance et cette transparence entre l’UKREP, le Foreign Office et les ministères techniques qui permettent de rechercher la conciliation des points de vue d’ensemble des acteurs britanniques, plutôt que le recours à l’arbitrage, qui porte trop nettement la marque d’un seul ministère.

Le contrôle du Parlement britannique sur les affaires européennes

La Chambre des Communes

Le contrôle parlementaire, mis en place à la House of Commons, apparaît aussi efficace qu'étendu dans son champ d'application. Il est principalement confié à la Commission spéciale sur la législation européenne - « Select Committee on European Legislation » -, créée en 1974, au lendemain de l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté, et composée de seize membres désignés par la Chambre pour la durée de la législature.

Réunie chaque semaine en période de session parlementaire, cette commission joue un rôle d'instruction particulièrement important. Elle reçoit l'ensemble des projets d'actes communautaires, ainsi qu'une grande partie des communications et des rapports de la Commission européenne, que lui transmet rapidement le Gouvernement en y joignant un mémorandum explicatif, où il présente brièvement la base juridique, la procédure applicable, le contenu, les incidences juridiques, politiques et financières et le calendrier d'examen de chaque projet, ainsi qu'une analyse au regard du principe de subsidiarité ; le Gouvernement rend compte également, dans ce mémorandum, des consultations diverses intervenues au Royaume-Uni ou dans l'Union européenne. La Commission s'emploie alors à classer et examiner ces documents dans des rapports périodiques, en appréciant leur degré d'importance juridique ou politique et dans quelle mesure les politiques et la législation internes pourraient en être affectées. Les textes considérés comme ne soulevant pas de problème particulier sont simplement énumérés ; ceux qui apparaissent plus importants - environ 400 chaque année - sont analysés de manière plus ou moins détaillée. Pour ceux-ci, la commission décide, soit de les transmettre à l'une des deux commissions européennes permanentes, soit de demander un examen plus approfondi par la Chambre. Dans les deux cas, le Gouvernement dépose une motion sur le document en discussion, laquelle donne lieu à un vote sans débat en séance plénière.

Ce système de contrôle parlementaire, organisé selon des règles rigoureuses, a été renforcé avec l'institution d'un mécanisme de réserve d'examen parlementaire. Cette « scrutiny reserve », établie en 1980 et maintenant régie par une résolution de la Chambre des Communes d'octobre 1990, impose au Gouvernement britannique l'obligation de s'opposer à l'adoption, par le Conseil, d'un texte communautaire aussi longtemps que la Chambre n'en a pas terminé l'examen. La réserve ne s'applique cependant pas aux textes à caractère confidentiel ou lorsque des « raisons spéciales », telles que l'urgence ou l'intérêt spécifique du Royaume-Uni, sont invoquées. Le ministre concerné doit alors s'expliquer rapidement devant le Select Committee ou la Chambre elle-même. Ce mécanisme est venu perfectionner un système de contrôle parlementaire des affaires européennes qui a d'autant plus de poids que la Chambre des Communes et Gouvernement, traduisant en cela les sentiments dominants de l'opinion britannique à l'égard de la construction européenne, agissent, la plupart du temps, dans le même esprit.

La Chambre des Lords

Le système de contrôle pratiqué à la Chambre des Lords diffère peu de celui mis en œuvre à la Chambre des Communes, la pratique faisant cependant apparaître le caractère très sélectif de l'examen des projets d'actes communautaires, puisqu'une vingtaine d'entre eux font, chaque année, l'objet d'un examen détaillé par les lords.

La Commission spéciale pour les Communautés européennes - « Select Committee on the European Communities » -, composée de vingt membres désignés au début de chaque session parlementaire, sélectionne, parmi l'ensemble des documents que lui transmet le Gouvernement, ceux qui lui paraissent nécessiter un examen plus approfondi. Ces documents sont alors renvoyés à l'une de ses cinq sous-commissions permanentes spécialisées ou à une sous-commission ad hoc, lesquelles sont composées de cinquante-six autres lords s'ajoutant aux membres du Select Committee.

La sous-commission saisie décide alors si le projet d'acte transmis doit faire l'objet d'un examen approfondi dans le cadre d'un rapport soumis à la Chambre. Dans cette hypothèse, un débat peut avoir lieu, au cours duquel, sur proposition du Gouvernement, est adoptée une motion, éventuellement amendée par les lords. Par ailleurs, le Select Committee ou les sous-commissions spécialisées peuvent autoriser leurs présidents respectifs à transmettre, par écrit, aux ministres compétents, leurs avis sur certains projets de l'Union. Ces avis, ainsi que les réponses des ministres, font l'objet d'une publication semestrielle. Enfin, la réserve d'examen parlementaire s'applique à la Chambre des Lords depuis 1993.

Depuis l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, à la demande des deux chambres, le Gouvernement leur transmet pour examen les documents les plus importants relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union. L'amélioration des mécanismes d'intervention du Parlement dans ces domaines est actuellement à l'étude. A cet égard, le Select Committee de la Chambre des Communes prévoit l'introduction d'un système d'audition des ministres, avant et après les réunions du Conseil.

En conclusion, les rôles joués respectivement par la Chambre des Lords et par la Chambre des Communes apparaissent très complémentaires, la première se concentrant sur quelques thèmes précis, afin d'en faire un examen approfondi, et la seconde se livrant à un examen systématique des projets de l'Union au moyen de rapports et de motions exhaustifs dans leur champ d'application. Il en résulte un contrôle parlementaire très poussé, remarquable par son efficacité et sa rigueur, et dont certains éléments ont pu faire école, telle la réserve d'examen parlementaire mise en œuvre, en France, depuis juillet 1994.

5. Le processus de participation à la prise de décision communautaire en Espagne

L’organisation du gouvernement pour traiter des affaires européennes

L’Espagne a adopté un système hybride. Tandis que la question de l’association de son Parlement et de ses Communautés autonomes était posée et résolue dès son adhésion, un système de coordination souple, peu hiérarchisé et décentralisé permettait une prise en compte du fait communautaire dans chaque ministère.

Assurant la coordination de toutes les actions dans le domaine des affaires européennes, le Secrétariat d’Etat pour les Affaires européennes (SECE) entretient des relations avec les organes compétents de l’administration centrale et les Communautés autonomes. Sa dépendance envers le ministère des Affaires étrangères en fait plus un médiateur d’un arbitre. A la différence du SGCI, il n’intervient que si le ministère « chef de file » n’a pu dégager de position commune. C’est malgré tout le Secrétariat d’Etat pour les Affaires européennes qui adresse les instructions à la Représentation permanente.

Si un arbitrage se fait nécessaire, la structure pyramidale de la coordination interministérielle s’organise comme suit :

-          la commission interministérielle pour les affaires européennes intervient pour les arbitrages qui ne relèvent pas de la compétence de la commission déléguée du gouvernement pour les affaires économiques ; à la demande d’un de ses membres, elle peut saisir la commission déléguée du gouvernement pour les affaires économiques 

-          la commission déléguée du gouvernement pour les affaires économiques (composée de quelques ministres) est chargé de résoudre les affaires d’une importance particulière ou celles qui n’ont pu l’être au sein de la commission interministérielle pour les affaires européennes 

-          le président du gouvernement peut être appelé à trancher un conflit de compétence entre deux ministres.

L’implication du Parlement espagnol dans les affaires européennes

Comme le Parlement belge, les « Cortes Generales » ont créé une « Commission mixte pour l'Union européenne », composée, pour la législature ouverte en avril 1996, de quarante-deux membres, soit vingt-six députés et seize sénateurs, proposés par les groupes politiques au début de chaque législature, au prorata du nombre de leurs membres. Cette commission se réunit en moyenne une fois par mois pour contrôler la politique du Gouvernement espagnol en matière européenne, ainsi que pour prendre connaissance des décrets législatifs pris en application du droit communautaire dérivé et examiner les propositions d'actes de la Commission européenne.

Saisie des projets communautaires que lui transmet le Gouvernement, avec un bref rapport sur leur contenu, la Commission mixte a la possibilité de rédiger des rapports, de demander l'organisation, dans l'une ou l'autre chambre, d'un débat en séance plénière sur un sujet particulier, d'entendre le Gouvernement sur les délibérations et les résultats des Conseils de l'Union, ou encore de demander aux commissions permanentes du Congrès des députés et du Sénat, des informations précises sur un dossier particulier. Par ailleurs, le Gouvernement transmet aux deux chambres, avant chaque réunion du Conseil européen, un rapport sur l'activité de l'Union.

En cas d'adoption d'une motion par la Commission mixte, un débat peut être organisé dans l'une et l'autre chambres, pouvant aboutir à l'adoption d'une motion. Jusqu'à présent, la Commission n'a pas examiné de proposition législative avant l'adoption d'une position commune par le Conseil de l'Union, mais elle aurait l'intention, à l'avenir, de faire usage de ce droit et, plus généralement, de développer son activité.

Par ailleurs, chaque chambre a la faculté de demander au Gouvernement le report de l'adoption d'un texte par le Conseil, comme toutes deux le firent avec succès en décembre 1994, en recommandant au Gouvernement de ne pas ratifier le traité d'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède avant d'avoir obtenu satisfaction dans le domaine de la pêche.

Les Communautés autonomes espagnoles

L’Espagne compte dix-sept Communautés autonomes, qui ont la particularité de na pas toutes avoir les mêmes compétences, quatre d’entre elles (Pays basque, Catalogne, Galice et Andalousie) disposant de pouvoirs renforcés. En outre, certaines compétences leur sont propres, mais d’autres sont partagées avec l’Etat central. L’Espagne a donc crée des instances originales de concertation, telles qu’une « conférence intergouvernementale » et des « conférences sectorielles », pour définir des positions à tenir sur chaque dossier relevant des compétences exclusives ou partagées des Communautés autonomes. Toutefois, la compétence exclusive de l’Etat pour la conduite des relations extérieures a été clairement réaffirmée.

6. Le processus de participation à la prise de décision communautaire aux Pays-Bas

Le dispositif gouvernemental pour le traitement des questions européennes

Le dispositif néerlandais de gestion des affaires européennes repose sur le consensus : aucune procédure d’arbitrage n’est, en théorie, prévue. Dans la pratique toutefois, le Premier ministre conserve un pouvoir de décision.

C’est la technique du « ministère chef de file » qui a cours, désigné par un comité interministériel, en vue de coordonner l’examen des propositions de la Commission européenne. Ce ministère est chargé d’animer les négociations au sein des groupes de travail du Conseil où il est assisté par un membre de la Représentation permanente néerlandaise à Bruxelles ou le représentant d’un autre ministère concerné. La tradition de confiance qui existe dans le système politico-administratif néerlandais conduit à ce que, parfois, aucune instruction écrite ne soit transmise à ce stade.

Au COREPER, c’est le ministère des Affaires étrangères qui assure la coordination interministérielle et transmet à la Représentation permanente des Pays-Bas les instructions arrêtées par consensus. Les réunions du Conseil sont préparées par une Commission de coordination, composée de hauts fonctionnaires et présidée par le Secrétaire d’Etat aux Affaires européennes, délégué auprès du ministre des Affaires étrangères. Jusqu’à ce stade du Conseil, la PESC, qui est de la compétence exclusive du ministre des Affaires étrangères, échappe à la coordination interministérielle, tandis que les politiques du troisième pilier font l’objet de consultations entre les ministères compétents, animées par le ministère de la Justice qui, aux Pays-Bas, est compétent pour l’immigration et la police.

Deux traits marquent bien la spécificité de la méthode néerlandaise de traitement des questions communautaires :

-          La recherche absolue du consensus au sein de l’administration conduit le gouvernement à s’en tenir à une prise de décisions collégiale.

-          La démarche néerlandaise vise également à décloisonner les administrations. C’est dans ce but que la Commission de coordination composée de hauts fonctionnaires sous la houlette du Secrétaire d’Etat aux Affaires européennes réunit les directeurs des ministères intéressés.

L’implication du Parlement néerlandais dans les affaires européennes

La Tweede Kamer (deuxième Chambre des Etats-Généraux)

La « Commission générale des affaires de l'Union européenne » de la chambre basse néerlandaise, instituée en 1986, comprend vingt-quatre membres, et autant de suppléants, désignés par le Président de la Chambre au début de chaque législature. Elle joue à la fois un rôle de coordination des interventions des autres commissions permanentes et un rôle d'information, de conseil et d'analyse sur l'ensemble de la législation européenne.

Une fois par mois, elle procède à l'audition publique du ministre des Affaires étrangères, tandis qu'une autre réunion, également mensuelle, mais à huis clos, est consacrée à l'examen et au suivi des documents européens. La transmission des propositions d'actes communautaires et des communications de la Commission européenne, assurée par le Gouvernement dès leur publication en néerlandais, s'accompagne d'informations décrivant brièvement leur contenu et leurs incidences éventuelles sur le droit national. Les ministères techniques concernés y ajoutent des informations complémentaires sur les positions défendues par le Gouvernement néerlandais au sein du Conseil de l'Union, ainsi que les propositions révisées d'actes communautaires. A partir de ces informations, la Commission générale sélectionne les textes les plus importants et en assure la diffusion au sein de la Chambre, en les accompagnant de brefs résumés. Les commissions permanentes compétentes, auxquelles le Gouvernement transmet les ordres du jour annotés du Conseil, sont alors appelées à examiner les documents concernés, en consultant éventuellement le Gouvernement. La Commission générale peut, quant à elle, rédiger un rapport sur un projet d'acte communautaire, rapport auquel le Gouvernement a l'obligation de répondre, sous forme écrite, avant que le projet ne fasse éventuellement l'objet d'une discussion en séance plénière.

Les Conseils européens semestriels font, quant à eux, l'objet d'une préparation particulière conduisant la Commission générale, en collaboration avec la Commission des affaires étrangères, à entendre le ministre des Affaires étrangères sur l'ordre du jour du Conseil. Cette audition prépare un débat en séance publique en présence de ce ministre et du Premier ministre. D'autre part, le Gouvernement adresse annuellement à la chambre un rapport sur l'application et la mise en oeuvre des traités communautaires.

Le troisième pilier ainsi que l'Union économique et monétaire (U.E.M.) font l'objet d'un traitement spécifique qui situe, dans ces domaines, les Pays-Bas « en pointe » du contrôle parlementaire au sein de l'Union. Un amendement à la loi de novembre 1992 autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne oblige, en effet, le Gouvernement à recueillir l'approbation des Etats-Généraux sur toute décision relevant du titre VI de ce traité, avant que le Conseil de l'Union ne se réunisse. Au-delà d'un délai de quinze jours à partir de la transmission des projets de décision, l'approbation du Parlement est cependant réputée tacitement acquise à défaut d'intervention particulière. Par ailleurs, deux semaines avant la tenue d'un Conseil des ministres de la justice et des affaires intérieures de l'Union, le Gouvernement néerlandais doit transmettre à la Tweede Kamer l'ordre du jour annoté du Conseil, les documents correspondants, ainsi que la position envisagée par le Gouvernement, pour laquelle l'approbation de la Chambre est nécessaire. S'agissant de l'U.E.M., la loi précitée prévoit que la position du Gouvernement néerlandais, lors de la prise de décision au sein du Conseil concernant la mise en oeuvre de la monnaie unique européenne, devra recueillir l'approbation préalable des Etats-Généraux.

La Eerste Kamer (première Chambre des Etats-Généraux)

Instituée en 1990, la « Commission permanente pour les organisations de coopération européenne » comprend treize membres et dix suppléants désignés par le Président de la Chambre au début de chaque législature, sur proposition des groupes politiques. Son rôle apparaît moins important que celui de son homologue de la deuxième Chambre, sauf en ce qui concerne le troisième pilier et l'U.E.M., pour lesquels les compétences sont identiques. La Commission de la première Chambre, réunie environ une fois par mois, prépare les débats qui peuvent avoir lieu en séance plénière sur des sujets européens et joue le rôle « d'enceinte de réflexion » sur ces questions. Tous les projets d'actes communautaires ne sont, d'ailleurs, pas transmis à la première Chambre : seuls le sont ceux qui nécessitent, pour leur transposition en droit interne, l'approbation de la Chambre.

7. Le processus de participation à la prise de décision communautaire en Finlande

Le Cabinet du Comité pour les Affaires européennes

Le Cabinet du Comité pour les Affaires européennes se réunit une fois par semaine (en principe le vendredi) pour arrêter les priorités finlandaises défendues dans toutes les réunions formelles et informelles du Conseil. Il est présidé par le Premier ministre.

Le représentant du gouvernement de province de Aland a le droit d’être entendu par le Cabinet du Comité pour les Affaires européennes quand le thème en discussion rentre dans ses compétences ou est d’une grande importance pour celui-ci.

Le Secrétariat du gouvernement pour les Affaires européennes

Le secrétariat responsable de la coordination des affaires européennes a été transféré du ministère des Affaires étrangères au Premier ministre le 1^er juillet 2000. Il supervise la coordination des affaires européennes et sert de secrétariat au Cabinet du Comité pour les Affaires européennes. Il est représenté dans tous les sous-comités préparatoires désignés par le Comité pour les Affaires européennes.

Le Secrétariat du Cabinet du Comité pour les Affaires européennes prépare les Conseil européens et transmet, en collaboration avec les ministères compétents, des instructions à la Représentation permanente de la Finlande à Bruxelles.

Le Comité pour les Affaires européennes

Le Comité pour les Affaires européennes se réunit une fois par semaine (en principe le mercredi) et joue le rôle de conseiller et de médiateur dans la coordination du traitement des affaires européennes. Il discute de vastes sujets impliquant plusieurs ministères et traite les questions qui n’ont pas été résolues par les sous-comités sectoriels (qui sont au nombre de 37). Il gère enfin le contrôle de la mise en œuvre du droit communautaire et nomme les experts nationaux auprès des Institutions européennes.

Sont représentés dans le Comité pour les Affaires européennes : chaque ministère, le cabinet du Premier ministre, le cabinet du Président de la République, le cabinet du Chancelier de la Justice, la Banque de Finlande et le gouvernement de province de Aland.

L’implication du Parlement finlandais dans les affaires européennes

Si l'on peut parler, en matière de contrôle parlementaire des affaires européennes, de modèle, le Parlement finlandais s'est sans doute largement inspiré du « modèle danois », à l'occasion de l'adhésion de la Finlande à l'Union.

La « Grande Commission » de l'Eduskunta - parlement monocaméral -, composée de vingt-cinq membres et de treize suppléants élus par l'Assemblée plénière pour la durée de la législature, se réunit chaque vendredi pour examiner les sujets inscrits à l'ordre du jour des sessions du Conseil de l'Union de la semaine suivante. Elle se réunit également le mercredi pour examiner les projets d'actes communautaires que lui transmet le Gouvernement, ainsi que les projets relevant du troisième pilier, pour lesquels elle a le droit d'obtenir, sur demande, toute information. Cet examen a toujours lieu avant l'adoption, par le Conseil, d'une position commune. La Grande Commission donne alors au Gouvernement un mandat de négociation, normalement sous forme orale. Juridiquement, ce mandat n'est pas impératif, mais sa force politique n'en est pas moins importante. Le Gouvernement est d'ailleurs tenu d'informer, par écrit ou oralement, le Parlement des raisons qui l'auraient conduit à s'en écarter.

Les projets relevant de la compétence du Parlement sont également transmis aux commissions spécialisées afin qu'elles puissent faire part de leur avis à la Grande Commission. Concernant les autres projets transmis au Parlement, la Grande Commission a la faculté, avant de se prononcer, de demander l'avis des commissions spécialisées. Actuellement, plusieurs présidents de ces commissions sont membres de la Grande Commission, ce qui permet d'assurer une grande cohérence entre les travaux de chacun de ces organes.

Il est prévu que le Premier ministre informe préalablement la Grande Commission - ainsi que, pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne, la Commission des affaires étrangères - des questions figurant à l'ordre du jour du Conseil. Ces dispositions s'appliquent, par analogie, aux questions débattues au sein de la Conférence intergouvernementale consacrée à la modification des traités européens.

Par ailleurs, la Conférence des Présidents de l'Eduskunta peut inscrire à l'ordre du jour un débat en séance plénière sur une proposition communautaire particulière, mais l'assemblée n'est pas habilitée à adopter une décision à l'occasion d'un tel débat.

Avec cet ensemble de dispositions, la politique européenne a été introduite dans la sphère du contrôle parlementaire, remettant ainsi en cause les prérogatives présidentielles qui concernaient jusqu'alors l'ensemble de la politique étrangère. La récente adhésion de la Finlande à l'Union s'est ainsi accompagnée de la mise en œuvre de méthodes ambitieuses de contrôle parlementaire des affaires européennes, permettant sans doute au Parlement finlandais de se classer parmi les assemblées les plus actives et les plus rigoureuses à cet égard.

Pour les Etats membres suivants, nous ne disposons que d’informations sur l’implication des Parlements nationaux dans les affaires européennes.

8. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Autriche

Le Nationalrat

Les affaires européennes relèvent, au sein de la chambre basse autrichienne, de la « Commission principale », qui comprend vingt-neuf membres élus au début de chaque législature par les groupes politiques sur une base proportionnelle. Cependant, chacun d'entre eux peut se faire remplacer, en cas d'absence, par un autre député du Nationalrat. Les membres autrichiens du Parlement européen peuvent également participer aux travaux de cette commission, lors de ses réunions consacrées à l'Union européenne, mais sans y disposer du droit de vote.

Réunie, en règle générale, deux fois par mois, la Commission examine les propositions présentées dans le cadre de l'Union européenne que le Gouvernement lui transmet. Elle a compétence, au nom du Nationalrat, qui se réserve toutefois le droit d'exercer lui-même ce pouvoir, pour rendre, sur ces propositions, des avis qui lient le Gouvernement lorsque la proposition concernée doit être transposée en droit fédéral ou lorsqu'elle tend à l'édiction d'un acte juridique directement applicable sur des questions devant être réglées au niveau fédéral. Lors des discussions au sein du Conseil de l'Union, le ministre représentant l'Autriche ne peut alors s'écarter de l'avis rendu par le Nationalrat, sauf si des « raisons impératives » liées à la politique étrangère ou à la politique d'intégration européenne l'y obligent. Il doit alors consulter à nouveau le Nationalrat. Dans le cas particulier où la proposition européenne exigerait, une fois adoptée, une modification de la loi constitutionnelle fédérale, le ministre a une obligation plus forte de respecter l'avis du Nationalrat et ne peut s'en écarter que si cette assemblée ne s'y est pas opposée dans un délai raisonnable.

A l'instar des deux autres Etats ayant adhéré à l'Union en 1995, l'Autriche a donc choisi un système impliquant fortement son Parlement dans les affaires européennes, au-delà du simple contrôle parlementaire, même si l'action du Nationalrat reste, quantitativement limitée, les membres de la Commission principale ayant fait le choix politique de n'intervenir que sur les textes importants et sensibles.

Le Bundesrat

La Commission de l'Union européenne de la chambre autrichienne des Etats (Länder) est composée de vingt-et-un membres et d’autant de suppléants, désignés au début de chaque législature à la proportionnelle des groupes politiques.

Les pouvoirs de cette commission sont sensiblement comparables à ceux dont dispose la Commission principale du Nationalrat. On observera cependant que les avis de cette assemblée ne sont contraignants que pour les propositions de législation européenne susceptibles d'avoir une incidence sur les compétences propres des Länder, et à la condition que ceux-ci soient unanimes. Dans cette hypothèse, la Commission du Bundesrat, ou le Bundesrat lui-même, ainsi que la Fédération des municipalités et la Fédération des communes, peuvent transmettre au Chancelier, au Gouvernement fédéral et aux membres autrichiens du Parlement européen des avis liant le Gouvernement dans ses négociations au sein du Conseil de l'Union. Les commissions spécialisées du Bundesrat ont par ailleurs la possibilité de demander le report de l'adoption d'un texte par le Conseil. Enfin, à l'image du rôle spécifique reconnu aux Länder allemands, les Länder autrichiens peuvent être représentés au sein du Conseil de l'Union pour participer à l'élaboration des textes concernant leurs compétences législatives. Cette participation est toutefois exercée avec le consentement du Gouvernement fédéral et en consultation avec le ministre fédéral compétent.

Le Bundesrat autrichien peut donc, par ses avis, jouer un rôle actif dans le contrôle de l'action du Gouvernement fédéral au sein du Conseil de l'Union, mais aussi participer à l'élaboration de la législation européenne, étant précisé qu'en cas d'appréciation divergente des deux chambres, l'avis du Nationalrat, qui seul peut engager la responsabilité du Gouvernement, va prévaloir. Si ce mécanisme ne peut encore, faute de moyens, fonctionner pleinement, il semble qu'une certaine volonté politique se fait jour pour renforcer les interventions européennes de la chambre des Etats, comme a su le faire le Bundesrat allemand.

9. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Belgique

Depuis le mois d'octobre 1995, la Chambre des représentants et le Sénat belges désignent chacun, au début de chaque législature, à la représentation proportionnelle des groupes politiques, dix représentants au « Comité d'avis fédéral chargé des questions européennes ». Dix membres belges du Parlement européen en font également partie, avec voix délibérative.

Le Comité d'avis se réunit, en principe, une fois par mois, en réunion publique, pendant les périodes de session parlementaire. A son initiative ou à la demande d'un parlementaire national ou européen, il donne des avis, sous forme de rapports publiés dans la série des documents parlementaires, sur des questions européennes, au sens large.

A la suite d'une révision de la Constitution intervenue en 1993, les Chambres sont désormais informées, à un stade précoce, de toute révision des traités relatifs à l'Union européenne. L'article 168 de la Constitution dispose en effet que : « dès l'ouverture des négociations en vue de toute révision des traités et actes qui les ont modifiés ou complétés, les Chambres en sont informées. Elles ont connaissance du projet de traité avant sa signature ». Cet article a connu sa première application à l'occasion de la Conférence intergouvernementale qui a débouché sur le traité d'Amsterdam. En outre, en vertu de la « loi spéciale » du 8 août 1980, telle que modifiée par la « loi spéciale » du 5 mai 1993, le Gouvernement est tenu de communiquer les propositions d'actes normatifs de la Commission européenne aux assemblées législatives, leur permettant ainsi d'en délibérer avant que le Conseil de l'Union européenne ne prenne une décision. La loi spéciale du 16 juillet 1993 prévoit ainsi que : « les assemblées législatives peuvent donner leur avis sur ces propositions d'actes normatifs conformément aux règles explicitées par une commission parlementaire de concertation ».

Dans ce cadre, le Comité d'avis fédéral a mis en oeuvre, à partir de janvier 1996 et à titre expérimental, une procédure permettant une analyse plus « systématique » des propositions d'actes normatifs des Communautés. Au cours de la session, le Comité d'avis reçoit mensuellement une liste de propositions d'actes normatifs et d'autres documents (livres verts et blancs, rapports, communications, avis...) de la Commission européenne. Chaque groupe politique représenté au Comité d'avis sélectionne une proposition qui doit être prise prioritairement en considération pour la rédaction d'une fiche technique. Les thèmes choisis doivent, d'une part, avoir trait aux compétences fédérales et, d'autre part, être pertinents pour le Comité d'avis. Le Comité peut y ajouter d'autres propositions. Chaque mois, un rapporteur est désigné pour l'ensemble des propositions sélectionnées et une fiche technique succincte est consacrée à chacune d'entre elles. A cet effet, le rapporteur peut rassembler des informations auprès des instances concernées, en particulier le ministère des Affaires étrangères. Les projets de rapports, contenant les fiches sur les documents sélectionnés, sont examinés au cours des réunions mensuelles du Comité d'avis, qui peut conclure à la saisine d'une commission permanente, invitée à suivre l'affaire de près, à des demandes d'explications, remarques et suggestions adressées au Gouvernement ou à la nécessité d'un examen approfondi dans le cadre d'un rapport spécifique susceptible d'aboutir à une proposition de résolution adressée au Gouvernement, et soumise à l'approbation de la Chambre et/ou du Sénat en séance plénière. Enfin, la Chambre des représentants prend acte en séance plénière des conclusions formulées par le Comité d'avis, à la suite de l'examen des fiches techniques.

Le Comité d'avis procède également, avant et/ou après chaque Conseil européen, à un échange de vues avec le ministre des Affaires étrangères et/ou le Premier ministre.

En ce qui concerne la Chambre des représentants, il convient également de mentionner que son règlement dispose que les commissions permanentes examinent mensuellement les questions européennes relevant de leurs compétences et inscrites à l'ordre du jour du Conseil de l'Union ainsi que les résolutions qui les concernent et qui ont été transmises officiellement à la Chambre par le Parlement européen.

10. L’implication du Parlement dans les affaires européennes au Danemark

Le Gouvernement doit soumettre à la Commission un projet de mandat de négociation sur toutes les propositions de législation européenne. L'accord de 1973 limitait les mandats de négociation aux « décisions (européennes) de grande portée ». La pratique a cependant étendu la procédure à toutes les propositions d'actes de l'Union. Sont donc également concernés les actes relevant des deuxième et troisième piliers. Pour la politique étrangère et de sécurité commune cependant, le Gouvernement se borne à informer la Commission, tandis que les projets concernant la justice et les affaires intérieures peuvent faire l'objet d'un mandat de négociation. Dans la pratique, le Gouvernement expose oralement sa position et la Commission, après discussion, conclut avec celui-ci un accord consigné dans un rapport à diffusion restreinte. Pour les textes de moindre importance, le ministre concerné se contente de renvoyer les députés aux notes explicatives que le Gouvernement transmet systématiquement à la Commission sur les propositions de législation européenne. S'il est rare qu'elle refuse le mandat sollicité, la Commission peut, en revanche, obtenir une modification ou un ajustement de la position initiale du Gouvernement.

Le rôle de la Commission est d'autant plus affirmé qu'elle se réunit systématiquement tous les vendredis, sauf pendant le mois d'août, pour procéder à l'examen des points les plus importants inscrits à l'ordre du jour des sessions du Conseil de l'Union de la semaine suivante.

Le contrôle de l'action gouvernementale est facilité par la publication, par les ministres compétents, environ une semaine après chaque réunion du Conseil, de comptes rendus. Les membres du Folketing peuvent ainsi apprécier le respect, par le Gouvernement, du mandat de négociation qui lui avait été confié. Cette appréciation peut faire l'objet d'un débat en séance publique.

Les autres commissions permanentes du Folketing, si elles n'ont pas compétence pour donner un mandat de négociation au Gouvernement, peuvent cependant se saisir des projets d'acte de l'Union et élaborer des recommandations, à l'intention de la Commission des affaires européennes. Les questions relatives à la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures sont traitées dans les mêmes conditions que les questions communautaires, la politique étrangère et de sécurité commune faisant l'objet d'une simple information des commissions compétentes.

Le Danemark offre ainsi un exemple particulièrement élaboré de concertation entre le Parlement et le Gouvernement, et même de subordination du second au premier. La traditionnelle réserve de l'opinion danoise vis-à-vis d'une intégration européenne trop poussée, ainsi qu'une structure partisane conduisant à des coalitions gouvernementales fréquemment hétérogènes, voire minoritaires, expliquent la mise en œuvre de ce mécanisme, destiné à favoriser une étroite symbiose entre le Gouvernement et la représentation nationale.

Cependant, si le Folketing réalise par ailleurs des efforts importants pour informer l'opinion sur les questions européennes, le processus même du contrôle parlementaire de ces questions ne se caractérise pas par une grande transparence, en raison du caractère oral et confidentiel des travaux de la Commission des affaires européennes.

En contrepartie des pouvoirs importants ainsi accordés au Parlement dans le cadre de l'élaboration des directives communautaires, la transposition de celles-ci s'effectue, le plus souvent, par la voie réglementaire.

11. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Italie

La Chambre des Députés

Instituée en 1990, la « Commission spéciale pour les politiques communautaires », constituée au début de chaque législature, est composée de quarante-huit députés nommés par le Président de la Chambre sur proposition des groupes politiques.

Se réunissant deux à trois fois par semaine, elle est chargée tant du contrôle « en amont » de la politique européenne conduite par le Gouvernement, que de l'examen des projets de lois ou de décrets-lois intégrant en droit interne la législation communautaire. Dans ce cadre, le Gouvernement a l'obligation de transmettre au Parlement toutes les propositions d'actes communautaires ainsi que les documents relatifs aux deuxième et troisième piliers du traité sur l'Union, quand le Parlement en fait la demande spécifique.

Théoriquement, la Commission spéciale examine les projets de directives parallèlement aux commissions compétentes sur le fond, qui disposent de trente jours pour rédiger leur propre rapport, la Chambre elle-même ayant quarante-cinq jours pour statuer. Le rôle de la Commission spéciale est à la fois de réunir et d'harmoniser les rapports des différentes commissions compétentes et d'examiner la compatibilité des lois nationales avec les normes communautaires. Les commissions ou l'assemblée plénière peuvent, par ailleurs, demander au Gouvernement de retarder en Conseil de l'Union l'adoption d'un texte, sans que cette demande soit obligatoirement suivie.

Dans la pratique, il ne semble pas que se manifeste, au sein de la Chambre, une volonté politique affirmée d'exercer un contrôle « préventif » très actif en amont de l'adoption de la législation communautaire. Hormis de rares discussions en séance publique, à l'issue desquelles des résolutions peuvent être adoptées à l'initiative des groupes politiques, l'intervention des députés sur les questions européennes se limite, en fait, au vote de la loi annuelle de transposition des directives communautaires, en vue de laquelle le Gouvernement présente un projet, en principe au cours du mois de mars. Ce projet, qui établit les dispositifs et le calendrier détaillés de la transposition des directives communautaires, est examiné par l'ensemble des commissions sous la responsabilité principale de la Commission spéciale pour les politiques communautaires.

Le Sénat

Instituée dès 1968, la Giunta pour les affaires des Communautés européennes est composée de vingt-quatre sénateurs nommés au début de chaque législature par le Président du Sénat sur proposition des groupes politiques et proportionnellement à leur importance. Un député européen italien par groupe politique du Parlement européen a la possibilité de participer aux réunions de la Giunta.

Les compétences de la Giunta, qui se réunit chaque semaine, sont à peu près équivalentes à celles de son homologue de la Chambre. Elle exprime son avis sur la loi annuelle de transposition des directives et peut formuler des remarques et propositions sur les projets d'actes communautaires, qui sont renvoyés aux commissions spécialisées. A défaut pour celles-ci de s'être prononcées dans les quinze jours suivant leur saisine, les remarques et propositions de la Giunta sont transmises au Gouvernement par le Président du Sénat. Comme les autres commissions, elle peut également présenter des résolutions sur la politique européenne menée par le Gouvernement.

Par ailleurs, la Giunta a la faculté, à la demande de huit sénateurs ou du Gouvernement lui-même, d'organiser en son sein un débat sur l'activité des Communautés européennes ou sur un projet d'acte communautaire particulier. Elle mène ainsi, en 1997, une enquête sur la mise en oeuvre du traité de Maastricht et le développement de l'Union européenne et a procédé, à cette occasion, à l'audition de nombreuses personnalités.

12. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Grèce

La Commission des affaires européennes de la Chambre des députés hellénique - parlement monocaméral - a été créée en juin 1992. Composée de trente et un membres, dont dix représentants de la Grèce au Parlement européen, désignés par le Président de la Chambre, la Commission se réunit à un rythme irrégulier pour suivre l'activité des institutions communautaires et des pouvoirs publics grecs. Elle peut, dans ce cadre, émettre des avis assortis de rapports à l’intention du Parlement ou du gouvernement. Celui-ci n'a pas l'obligation constitutionnelle d'informer systématiquement la Chambre des projets de l'Union. Il présente cependant, avant la fin de chaque session parlementaire, un rapport sur le développement des affaires communautaires. La Commission parlementaire, de son côté, soumet à la Chambre, deux fois par an, des rapports sur son activité qui peuvent faire l'objet d'un débat sans vote.

En dépit de ces initiatives récentes, l'amélioration du contrôle parlementaire des affaires européennes reste encore largement, en Grèce, au stade de la revendication. En particulier, les députés grecs déplorent de ne pas être régulièrement saisis par leur Gouvernement des propositions de législation communautaire.

13. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Irlande

A l'instar des Parlements belge et espagnol, le Parlement bicaméral irlandais (Oireachtas) a institué une « Commission mixte des affaires européennes » qui a succédé, en mars 1995, à la sous-commission de la législation européenne de la Commission mixte des affaires étrangères, créée en 1993 en remplacement de la sous-commission pour le droit européen dérivé, instituée en 1973. Elle est composée de dix-sept membres, onze députés et six sénateurs, désignés à la représentation proportionnelle des groupes politiques, ainsi que du ministre des Affaires étrangères qui en est membre de droit. Les élus irlandais au Parlement européen ont, par ailleurs, la possibilité de participer à ses travaux, mais sans droit de vote ni d'amendement.

Se réunissant trois fois par mois en moyenne, la Commission mixte a la faculté de se saisir de tout acte ou projet d'acte législatif émanant des Institutions communautaires, que le Gouvernement doit lui transmettre dans les meilleurs délais, et d'en faire rapport aux deux chambres de l'Oireachtas. Elle peut charger l'une de ses sous-commissions d'examiner un document particulier. La Commission mixte a le droit d'amender les projets de loi transposant, en droit interne, la législation européenne, ainsi que la possibilité d'auditionner les membres du Gouvernement.

Dans la pratique, il semble que ce contrôle parlementaire ne soit ni systématique, ni très approfondi, la politique européenne, comme la politique étrangère, restant traditionnellement, en Irlande, l'apanage du Gouvernement, auquel le Parlement accorde, d'une manière générale, une grande confiance à cet égard.

14. L’implication du Parlement dans les affaires européennes au Luxembourg

Instituée en 1989, la Commission des affaires étrangères et communautaires de la Chambre des députés - parlement monocaméral du Grand-Duché - compte onze membres désignés, au début de chaque session parlementaire, à la représentation proportionnelle des groupes politiques. Peuvent se joindre à eux, avec voix consultative et lorsque sont examinées des questions européennes, les six élus luxembourgeois au Parlement européen.

La Commission peut se saisir de tout dossier européen, procéder à l'audition de personnalités et adopter des rapports en vue de la préparation d'un débat public. Le Gouvernement l'informe de sa position avant et après chaque réunion importante du Conseil de l'Union. Il lui transmet également l'ensemble des propositions d'actes de la Commission européenne, ainsi que des éléments d'information sur les incidences de ces actes en droit national et sur leur calendrier d'adoption. La Commission distingue alors les documents techniques ne présentant pas d'intérêt particulier, les documents dont la procédure est trop avancée pour permettre de les étudier, les documents méritant un examen - et pour lesquels elle établira un rapport - et, enfin, ceux dont elle se saisit pour avis. Dans ce dernier cas, la Commission transmet en temps utile son avis au Gouvernement, avis publié qui peut faire l'objet d'un débat en séance plénière, suivi du vote d'une résolution ou d'une motion. Cette procédure n'est pas d'usage fréquent, mais a permis, par exemple, au Parlement luxembourgeois de se prononcer, en 1993, sur la protection des inventions biotechnologiques et, en 1994, sur les modalités d'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité.

Les procédures classiques du contrôle parlementaire, auxquelles la Commission peut recourir, sont, en revanche, plus fréquemment utilisées.

15. L’implication du Parlement dans les affaires européennes au Portugal

Créée en 1987, la Commission des affaires européennes de l'Assemblée de la République- parlement monocaméral - comprend vingt-sept membres désignés au début de chaque législature par les groupes politiques, proportionnellement à leur importance numérique. La loi du 15 juin 1994, qui modifie les conditions de son fonctionnement, prévoit, en outre, l'organisation régulière de réunions avec les membres portugais intéressés du Parlement européen.

Réunie, en règle générale, une fois par semaine, la Commission peut examiner toutes les questions relatives aux institutions communautaires et à la politique gouvernementale dans ces matières. Destinataire des propositions d'actes communautaires, elle s'efforce de les sélectionner avant de les diffuser au sein de l'Assemblée. Les propositions peuvent faire l'objet, après examen, d'avis formels, de rapports, présentés au Président de l'Assemblée et au Gouvernement, ou de propositions de résolution discutées en séance plénière. Cependant, la portée de ce contrôle semble réduite, dans la mesure où il n'est pas d'usage de recourir à ces procédures avant l'adoption d'un projet par les instances communautaires.

Dans les matières relevant des deuxième et troisième piliers, le Gouvernement n'est pas tenu de transmettre au Parlement les documents de l'Union ; cependant, la loi précitée l'oblige à présenter, « dans un délai raisonnable », les sujets et les positions défendues concernant ces matières, dans la mesure où ces sujets relèvent des compétences spécifiques du Parlement portugais.

En outre, le Gouvernement soumet à l'Assemblée, au premier trimestre de chaque année, un rapport sur la participation du Portugal à la construction européenne. Cette participation est d'ailleurs régulièrement évaluée par la Commission des affaires européennes. L'utilisation des fonds structurels et des crédits du Fonds de cohésion fait parallèlement l'objet d'un contrôle spécifique de l'Assemblée, en relation avec l'élaboration des plans régionaux de développement.

16. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Hongrie

La « Commission à l'intégration européenne » est dotée d'une structure transversale, composée de 26 membres dont une part importante est constituée des présidents des sous-commissions européennes des autres commissions permanentes. Elle-même n'a pas de sous-commissions. La commission à l'intégration européenne est chargée du contrôle des travaux européens du gouvernement, notamment du processus de négociation en vue de l'adhésion à l'UE. Elle organise l'audition des ministres et des ambassadeurs avant leur désignation, constitue la partie hongroise de la commission d'accession etc.

La Commission à l’intégration européenne contrôle surtout le gouvernement mais aussi le processus d'approximation du droit. Elle se réunit une fois toutes les trois semaines et chaque mois, organise une réunion élargie, en présence du président de la commission des Affaires étrangères et de celles des présidents de toutes les sous-commissions européennes. C'est dans ce cadre qu'un ministre de l'Intérieur donnera les informations sur l'avancement des négociations.

17. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Pologne

A la Diete, la Commission des affaires européennes comprend 46 députés, soit 10% des effectifs. De structure transversale, la commission s'est dotée d'une sous-commission chargée du contrôle de l'exploitation des fonds d'aide à la pre-accession. Le Sénat dispose d'une commission aux Affaires étrangères et a l'Intégration européenne.

Toute récente, la Commission des affaires européennes de la Diete assure le suivi du processus de négociation et celui de la transposition du droit communautaire à condition que la commission soit saisie du projet de loi en question. Elle se réunit une fois par semaine. Déposés chez le maréchal de la Diete, tous les documents gouvernementaux pertinents sont mis à la disposition de tous les députés.

18. L’implication du Parlement dans les affaires européennes en Slovaquie

La « Commission de l'intégration européenne » compte 19 membres, chacun étant également membre d'une autre commission permanente. Elle assure notamment le suivi du déroulement des négociations et de la transposition du droit communautaire dans le droit interne. Elle se réunit une fois par semaine environ.